Prezes AMS: ustawa krajobrazowa niejasna i represyjna, już wymaga nowelizacji

Aby lepiej zrozumieć istotę ożywionej dyskusji, jaka wywiązała się wokół uchwalonej właśnie przez parlament „Ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu z dnia 24 kwietnia 2015”, czyli tzw. ustawy krajobrazowej, nie sposób nie odwołać się do historii.

Od wielu lat prowadzona jest debata o sposobach uporządkowania przestrzeni publicznej. Aktywnie uczestniczy w niej branża reklamy zewnętrznej. Postulujemy określenie jasnych, długotrwale działających reguł, skuteczne egzekwowanie ustaleń wobec wszystkich podmiotów wpływających na ład przestrzenny, a także działania samoograniczające. W interesie branży jest wszak harmonijne współistnienie reklamy z innymi składowymi przestrzeni publicznej. Szereg często słusznych zastrzeżeń do obecnego obrazu przestrzeni publicznej wynika z samowoli reklamowej podmiotów niedostosowujących się do przyjętych zasad. Inicjatywy poprawy tego stanu podejmowane były od dawna, a jedną z nich był tzw. Warszawski Okrągły Stół Reklamowy (WOSR). Uczestniczące w obradach strony: samorządowa, społeczna i przedsiębiorców, wypracowały założenia reformy systemu prawnego, mające na celu poprawę ładu przestrzennego w kontekście umieszczania reklam. WOSR zakończył obrady wiosną 2009 roku, ale postulatami legislacyjnymi z przygotowanymi w jego trakcie przez kolejne cztery lata nic się nie działo. Ubywało za to reklam tzw. systemowych (monitorowanych przez Izbę Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej). Jednocześnie, w związku z istotnymi zmianami technologicznymi (m.in. istotnym spadkiem kosztów druku banerów  winylowych), niesystemowa forma reklamy zaczęła  wkraczać w coraz to nowe obszary. Dotyczy to zarówno wielkoformatowych siatek, jak i drobnych banerów przypinanych masowo do ogrodzeń i balkonów. Jeśli dodać do tego występujący w większości miast brak systemowego rozwiązania reklamy kierunkowej oraz pomysłu na uporządkowanie sprawy szyldów, to obraz jest rzeczywiście niewesoły.

IGRZ: ustawa krajobrazowa także z poprawkami senatorów nadaje się do kosza

Dobrym przykładem rozdźwięku między intencjami a przyjętymi rozwiązaniami jest sytuacja powstała w Warszawie po 2007 roku, gdzie władze - pod hasłem poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego - zlikwidowały system nośników reklamowych formatu standard (do 18 m2 powierzchni ekspozycyjnej) w pasach drogowych. Warto podkreślić, że nośniki te były budowane zgodnie z obowiązującymi zasadami, posiadały wszelkie wymagane prawem zgody, były dobrze wkomponowane w przestrzeń i realizowały wszystkie postulaty dotyczące uporządkowanej reklamy. Ich ważną funkcją, poza reklamową, było naturalne ograniczenie reklam na terenach prywatnych. Jednostronna decyzja samorządu bez poszukiwania konstruktywnego kompromisu sprawiła, że firmy reklamowe, dążąc do ochrony swojego biznesu, zareagowały w sposób łatwy do przewidzenia – przeniosły nośniki na tereny prywatne, często zwiększając ich rozmiar i liczbę. Pokazuje to dobitnie, że przyjęte rozwiązanie okazało się być kontr-produktywne wobec pierwotnych intencji. W warunkach obowiązujących zasad swobody gospodarczej należało szukać rozwiązań uwzględniających realia rynkowe w drodze konstruktywnego dialogu. Przykłady stolic europejskich – choćby Wiednia, Paryża czy Berlina – pokazują, że takie rozwiązania są możliwe i udaje się pogodzić zasady ładu przestrzennego z harmonijnie wkomponowaną reklamą zewnętrzną. Warto szukać metody pogodzenia oczekiwań poprawy ładu przestrzennego z rozwojem gospodarczym oraz wspieraniem budżetów lokalnych społeczności (np. spółdzielni mieszkaniowych czy gmin) wpływami z reklamy zewnętrznej. Często słyszy się bowiem, że pieniądze z reklamy nie są miastom potrzebne. To dziwny argument również dla mnie jako mieszkańca Warszawy. Środki, które Warszawa straciła przez ostatnie lata w związku z likwidacją reklam w pasie drogi mogłyby kilkukrotnie powiększyć budżet obywatelski.

Z zainteresowaniem i nadzieją przyglądaliśmy się inicjatywie prezydenckiej pod nazwą ustawa krajobrazowa. Projekt był wprawdzie niedoskonały, ale pomysły w nim zawarte, uwzględniające niektóre ustalenia WOSR, były kierunkowo słuszne - np. pozostawienie sprawy reklam samorządom, uporządkowanie sfery definicyjnej, przywrócenie możliwości zawierania umów na reklamy w pasie drogowym. W czasie prac legislacyjnych - zamiast ulepszenia tych rozwiązań - w ustawie pojawiło się wiele zapisów wprowadzających zamęt interpretacyjny. Nawet sprawozdająca tę ustawę z ramienia Sejmu poseł Iwona Śledzińska-Katarasińska potwierdza w jednym z wywiadów, że ustawa ta wymaga nowelizacji. Usunięcie zaś kluczowego dla ochrony krajobrazu pojęcia „dominanty krajobrazowej” spowodowało, że głównym obiektem zainteresowania nowych przepisów stała się reklama zewnętrzna.

Dlaczego ustawa nie spełnia naszych oczekiwań? Ponieważ nie stwarza mechanizmów rozwoju wysokojakościowej, systemowej reklamy zewnętrznej i komplikuje system podatkowy, zwiększając przy tym obciążenia fiskalne dla ogółu społeczeństwa. Dodatkowo podnosi represyjność prawa, potencjalnie spychając przedsiębiorców do szarej strefy, oraz nie respektuje zasad ochrony praw nabytych i inwestycji.

Wbrew oczekiwaniom ustawa nie porządkuje sfery definicyjnej. Przyjęty podział na tablice i urządzenia reklamowe ze względu na to, czy ich powierzchnia ekspozycyjna jest płaska czy też nie, jest niezrozumiały i archaiczny. Dodatkowo, zachowano odrębną definicję reklamy w ustawie o drogach publicznych. Mimo oczekiwań branży ustawa nie wprowadza też pojęcia mebli miejskich, które na dojrzałych rynkach, m.in. wielu stolic europejskich, są naturalnym kierunkiem rozwoju reklamy w miastach.

Wprowadzenie nowej opłaty za legalną reklamę (zgodną z przyjmowanymi przez gminy zasadami) istotnie podnosi podatki. Jej konstrukcja przewiduje wysokie - w stosunku do możliwości przychodowych - opłaty stałe i relatywnie niskie opłaty zmienne, liczone od powierzchni nośnika. Takie rozwiązanie preferuje wielkie powierzchnie reklamowe instalowane na budynkach. A to paradoksalnie właśnie taka forma reklamy jest najczęstszym przedmiotem, niejednokrotnie słusznej, krytyki z punktu widzenia estetyki ładu przestrzennego.

Słusznym rozwiązaniem jest przywrócenie, zlikwidowanej w 2003 roku, możliwości zawierania umów cywilno-prawnych na reklamy w pasie drogi. Jednak zapis uzależniający wysokość opłat umownych od wysokości stawek obowiązujących w postępowaniu administracyjnym czyni to rozwiązanie wysoce problematycznym.

Proces przyjmowania tej ustawy nie uwzględnił w odpowiednim stopniu mechanizmu dialogu społecznego dla uporządkowania przestrzeni reklamowej. Istnieją wzorce w tym zakresie, stosowane w krajach o długich tradycjach gospodarki rynkowej. Jednak wprowadzenie ustawowych mechanizmów dialogu społecznego nie spotkało się ze zrozumieniem ze strony  twórców ustawy. Co więcej, brak odszkodowań za dostosowanie nośników do nowo stanowionego prawa jest jawnym pogwałceniem zasad ochrony inwestorów.

Sprzeciw budzi też bardzo wysoki stopień penalizacji działalności reklamowej, zarówno w zakresie finansowym, jak i karnym. Rozciągniecie odpowiedzialności na podżeganie i pomocnictwo może spowodować, że właściwie dowolny krąg obywateli stanie się w myśl prawa podejrzanym wykroczeń.

Na mocy ustawy władza samorządowa uzyska nowe narzędzia, które w zamyśle mają umożliwiać porządkowanie sfery reklamowej. Czy będzie miała wizję, by je racjonalnie, z pożytkiem dla wszystkich wykorzystać? Czy też stworzy kolejny gąszcz zakazów i kar sprytnie omijanych przez „alternatywnych” graczy sceny outdoorowej? Czy jest szansa, by Warszawę, obok Wiednia i Paryża, dawać jako przykład udanej transformacji reklamowej?

Wbrew dotychczasowym doświadczeniom, chcielibyśmy być w tej sprawie optymistami. Jednak bez szybkiej nowelizacji ustawy, w duchu dialogu społecznego prowadzonego ze wszystkimi zainteresowanymi stronami oraz zmiany podejścia ze strony władz samorządowych nasz optymizm może okazać się na wyrost.

Marek Kuzaka, prezes AMS