Będzie zakaz wydawania mediów przez samorządy? „To forma wynaturzenia”

Do konsultacji trafiły założenia nowej ustawy medialnej. I choć przepisy wejdą w życie najwcześniej za rok (podkreślał to w Radiu Gdańsk Piotr Adamowicz, poseł Koalicji Obywatelskiej i przewodniczący sejmowej komisji kultury i środków przekazu), wielu już mówi „w końcu”, mając na myśli szansę na stworzenie nowoczesnego prawa, które porządkowałoby pogrążony w chaosie świat mediów w Polsce. Jedną ze spraw, które założenia ustawy poddają pod dyskusję, są „media władzy”, czyli te wydawane przez samorządy.

Trzebnica – miejsko-wiejska gmina pod Wrocławiem ma „Panoramę Trzebnicką”. To bezpłatny dwutygodnik wydawany przez Gminne Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy w 10 tys. egzemplarzy. Numer z 14 czerwca ma 48 stron – w tym 23 strony reklam. Burmistrz widnieje na 34 zdjęciach (czasem to kilka fotografii na jednej stronie), trzy opublikowane teksty są jego autorstwa.

Wydział Komunikacji Społecznej Urzędu Miasta Krakowa gazetę wydaje co dwa tygodnie w 35 tys. egzemplarzy (kosztuje to 1,5 mln zł rocznie). Kraków wydaje też portal i miał dwie telewizje – Telewizję.krakow.pl i Hello Kraków News (ta druga, zanim została zlikwidowana, pochłonęła miliony).

Wrocław ma spółkę – Agencję Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej – zatrudniającą kilkadziesiąt osób, która zajmuje się promocją miasta i mediami samorządowymi. Wydaje papierowy tygodnik, prężny portal i telewizję Wrocław TV. Rocznie na portal i jego analogową wersję idzie ponad 3 mln zł netto.

>>> Praca.Wirtualnemedia.pl - tysiące ogłoszeń z mediów i marketingu

Łódź ma gazetę „Łódź.pl” za ponad 3,5 mln zł rocznie, której szesnastostronicowy, darmowy, wydawany przez Bibliotekę Miejską w Łodzi numer, ukazuje się trzy razy w tygodniu, w nakładzie 45 tys. egzemplarzy.

Po co wydawana jest „Łódź.pl”? Biuro Rzecznika Prasowego Prezydenta Miasta Łodzi dla Wirtualnemedia.pl wyjaśnia: - Media samorządu Łodzi spełniają funkcję informacyjną dla mieszkańców. Zawarte są tam ważne informacje o prowadzonych i planowanych remontach, zapowiedzi wydarzeń kulturalnych, istotne informacje dla różnych grup wiekowych mieszkańców. W ten sposób możemy skuteczniej docierać z tymi informacjami do odbiorców. Media są bezpłatne dla odbiorców, więc każdy może mieć do nich dostęp, w formie papierowej lub w internecie [samorząd prowadzi też portal informacyjny – przyp. J.D.] – czytamy.

Przeglądając „ważne informacje” w ostatnim numerze, uczciwie opisanych hasłem „REKLAMA” materiałów, nie zajdziemy, ale na piątej stronie gazeta wprost reklamuje nową pizzerię – z opisem działalności, adresem, cennikiem i godzinami otwarcia.

O „mediach władzy” w założeniach nowej ustawy, czytamy: „Należy rozważyć wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia działalności medialnej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz podmioty podległe tym jednostkom”.

Dr Adam Ploszka z Zakładu Praw Człowieka Uniwersytetu Warszawskiego, już 10 lat temu (wspólnie z Dorotą Głowacką) mówił o pozbawieniu organów publicznych możliwości wydawania własnych gazet. Dziś, dla Wirtualnemedia.pl, wyjaśnia:

– Postulat ten oparty został na analizie negatywnych praktyk z obszaru całej Polski, które jasno pokazywały, że tego typu tytuły prasowe nie spełniały kluczowej dla prasy funkcji, jaką jest kontrola władzy publicznej. Nie spełniały wtedy i niestety wciąż nie spełniają, co wynika z natury tych tytułów prasowych. Trudno sobie bowiem wyobrazić, by pracownik zatrudniony w administracji samorządowej, na łamach mediów wydawanych przez tę jednostkę, krytykował swojego pracodawcę czy ujawniał nieprawidłowości w funkcjonowaniu danego urzędu gminy. Taka zaś jest główna rola mediów. W istocie te różne tytuły prasowe stanowiły zatem i (niestety) wciąż stanowią, narzędzia propagandowe w dyspozycji osób sprawujących w danym momencie władzę. Ich obecność zaburza konkurencję polityczną w danej wspólnocie samorządowej. Co więcej, tego typu media często starają się konkurować z niezależną prasą, często stosując w tym zakresie nieuczciwe rynkowo metody (np. przyjmując ogłoszenia po niższych cenach, czy dystrybuując gazetę bezpłatnie). Często celem towarzyszącym tego typu działaniom jest wyeliminowanie niezależnych tytułów z rynku, a w konsekwencji ograniczenie nam – jako społeczeństwu – dostępu do rzetelnej informacji – podkreśla.

Media samorządowe: „To wynaturzenie działalności mediów”

Dr Paulina Czarnek-Wnuk, medioznawczyni z Uniwersytetu Łódzkiego, również zaznacza, że kontrowersje wokół mediów samorządowych, to nie jest nowy temat. – Dyskusje w tej sprawie toczą się niemal nieustannie, by wspomnieć, chociażby 2018 rok, kiedy to pojawił się projekt partii Kukiz’15, zakazujący władzom na szczeblu lokalnym wydawania periodyków. W sprawie tej wypowiadała się wtedy m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka czy Rzecznik Praw Obywatelskich, którzy wskazywali szereg problemów związanych z prasą samorządową. RPO zresztą już kilkukrotnie odnosił się do tej kwestii, chociażby w 2016 i 2022 roku wystąpił do przedstawicieli władz centralnych (m.in. ministra spraw wewnętrznych i administracji czy ministra kultury i dziedzictwa narodowego) z wnioskiem o zajęcie się problemem prasy samorządowej. Głos w tej dyskusji zabierają także sami wydawcy lokalni, szczególnie ci komercyjni, którzy m.in. w 2014 roku zwrócili się do sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu, pokazując szereg trudności związanych z „konkurencją" na rynku lokalnym ze strony pism samorządowych – wymienia.

Czarnek-Wnuk podkreśla, że problem jest wielopłaszczyznowy. – Z jednej bowiem strony nie sposób akceptować wynaturzeń w postaci lokalnych gazet, które stają się tubą propagandową władz samorządowych finansowaną z pieniędzy publicznych. Po drugie, komercyjne media lokalne, przyglądające się decyzjom podejmowanym przez owe władze, nie mają tak stabilnego źródła finansowania, jak media samorządowe. Nie są niejednokrotnie w stanie z nimi konkurować, co zaburza równowagę na rynku, szczególnie w sytuacji, kiedy owe media samorządowe publikują też płatne treści reklamowe, stanowiące podstawę funkcjonowania mediów od władz niezależnych - zaznacza. 

Medioznawca z Uniwersytetu Wrocławskiego prof. Adam Szynol, pytany czy zakazać, czy nie zakazywać wydawania mediów samorządom, nie ma wątlpiwości. – Zakazać. I to z kilku powodów. Po pierwsze, widzimy, do czego doszliśmy – do momentu, kiedy media samorządowe pełnią tubę propagandową poszczególnych samorządów, szczególnie w dużych miastach, gdzie spore środki są wydawane na nie właściwie poza kontrolą. Niby można je wykazać, ale często jest to robione tak sprytnie, że mieszkańcy płacą, ale nie wiedzą, na co płacą. Jest to praktyka, która trwa którąś kadencję, ona nie jest nowa. Moim zdaniem to już przybrało formę wynaturzenia działalności mediów – podkreśla i zaznacza, że doszło wręcz do karykaturyzacji, co dobrze widać na przykładzie Panoramy Trzebnickiej.

- Poza tym, w polskiej praktyce bardzo kiepsko wychodzi nam rozgraniczanie działań politycznych, marketingowych. Samorządowcy, politycy zawsze znajdują naciągane rozwiązanie, żeby obchodzić regulacje, wiemy, że niby jest zakaz reklamowania. Ale co z tego, część samorządów ten zakaz ignoruje - wyjaśnia.

O tym, że pieniędzy wydawanych na media podatnik nie znajdzie wprost w budżecie, świadczyć może odpowiedź z Biura Rzecznika Prasowego Prezydenta Miasta Łodzi: - Kwota pod taką nazwą nie jest wyodrębniona w budżecie Łodzi – dodać można, że również w budżetach jednostek podległych, bo ich też dotyczyło pytanie o wydatki na media. 

Czytaj też: Lokalni wydawcy wspierają skargę do UOKiK na media wydawane przez bydgoski ratusz. Sprawą zajęła się HFPC

Media samorządowe są zagrożeniem dla niezależności i trwałości mediów

Jak media samorządowe wpływają na niezależność mediów i pozycję gazet lokalnych, na przykładzie Lublina, analizuje dla Wirtuanemedia.pl. Krzysztof Jakubowski, prezes Fundacji Wolności wydawcy portalu jawnylublin.pl:

– W kwestii pozycji i znaczenia mediów lokalnych w Polsce jesteśmy gdzieś pomiędzy Litwą (której rząd w tym roku uruchomił program wsparcia finansowego dla mediów – nie jest doskonały, ale jest) a Czechami (gdzie pozostało kilkadziesiąt lokalnych mediów i już praktycznie nie ma czego ratować). Słabnącą pozycję mediów lokalnych potwierdzają ograniczenie do trzech wydań drukowanych w tygodniu, wprowadzone przez dwa największe dzienniki w województwie lubelskim oraz całkowita rezygnacja z wydań drukowanych przez jedyny tygodnik w Lublinie - podkreśla.

– Media samorządowe (te oficjalnie zarejestrowane, jak i te udające media) są dużym zagrożeniem dla niezależności i trwałości mediów. Po pierwsze samorządowcy dysponują dużymi pieniędzmi, które mogą przekazywać do wybranych przez siebie mediów. Dwa lata temu poddaliśmy analizie wydatki urzędu miasta w Lublinie na reklamę, ogłoszenia i sponsoring w mediach. Nazbierało się ponad pół miliona złotych w ciągu roku – podsumowuje. 

– Po drugie, miasto Lublin wydaje papierowy „informator” na gazetowym papierze (miesięcznik o nakładzie 120 tys. egzemplarzy, kolportowany prosto do skrzynek pocztowych, sam skład, druk i kolportaż kosztuje 400 tys. zł rocznie). A jest jeszcze magazyn wydawany przez miejską spółkę (zawiera reklamy). Do tego kilkadziesiąt profili w mediach społecznościowych (Facebook, Twitter, Instagram, TikTok) – wymienia. 

– Po trzecie, sam tylko urząd miasta w Lublinie w biurze prasowym zatrudnia 5 osób. Do tego jest jeszcze referat ds. marketingu, fotografowie. W samym tylko czerwcu biuro prasowe lubelskiego ratusza rozesłało do mediów 38 gotowych tekstów, ze zdjęciami i wypowiedziami prezydenta lub innych urzędników. Gotowych do wykorzystania przez dziennikarzy. W ten sposób urząd decyduje o tym, co przeczytamy w lokalnych mediach – zaznacza.

Jakubowski podkreśla, że uregulować trzeba formę wydawnictwa i samej treści. - Moim zdaniem organy samorządu terytorialnego powinny mieć zakaz nie tylko wydawania mediów, ale także wszelkich materiałów, które formą przypominają media (np. gazetę). Jeśli już jest potrzeba wydawania papierowego biuletynu, to powinien być wyraźnie oznaczony, a zamieszczone teksty powinny mieć charakter ogłoszeniowy, a nie quasi dziennikarski – podkreśla.  

Prawo nie zabrania się samorządom wydawać prasy, ale doszło do patologii

Jak doszło do dzisiejszej patologii? O tym mówi Wirtualnemedia.pl radca prawny Dominik Tokarski z Kancelarii Prawnej Media: – Trzeba zaznaczyć, że prawo obecnie nie zabrania JST wydawania prasy. Wręcz przeciwnie, ustawa Prawo prasowe wymienia organizacje samorządowe wśród podmiotów uprawnionych do posiadania statusu wydawcy. Również Ustawa o gospodarce komunalnej dopuszcza prowadzenie przez samorządy działalności wydawniczej. Dodatkowo promocja jednostek samorządu należy do ich ustawowych zadań. Fakt wydawania prasy nie powinien zatem sam w sobie wywoływać kontrowersji. Problemem jest, że szczegóły tej działalności nie zostały sprecyzowane, a litera prawa nie uwzględnia szczególnego charakteru prasy wydawanej przez samorządy. A to wywołało patologię, której zwalczenie na pewno powinno być przedmiotem prac ustawodawczych – podkreśla.

– Problemu należy szukać przede wszystkim w niedoregulowaniu zagadnienia mediów samorządowych. To właśnie nieprecyzyjne przepisy sprawiły, że samorządy korzystają z takiej formy kontaktu z obywatelami i czynią to w sposób tak dowolny. Wymogiem jest, aby działalność wydawnicza JST była powiązana z konkretnymi zadaniami, takimi jak promocja gminy, rozwój idei samorządowej, edukacja, realizacja prawa obywateli do uzyskania informacji, jak również może służyć jako sposób komunikowania obywatelom informacji określanych przez konkretne przepisy. Są to zadania stanowiące jedynie wycinek z listy, a jednak pozwalają one dostrzec, że jest to pojemny katalog i zawierający pojęcia dopuszczające swobodną interpretację. Taki stan rzeczy umożliwił wykorzystanie potencjałów finansowych i organizacyjnych JST do wypełniania luk związanych z brakiem lokalnej prasy. Tam zaś, gdzie prywatne inicjatywy funkcjonowały, pozwoliło to samorządom na wykorzystywanie swojej przewagi, na rzecz promowania własnego przekazu - wyjaśnia.

Jak wprowadzić zakaz wydawania mediów przez samorządy?

Tokarski wyjaśnia, jak skutecznie wprowadzić nowe prawo medialne odnośnie do wydawniczej działalności samorządów. – Działalność medialna jako taka nie jest zadaniem własnym ani powierzonym instytucjom samorządowym, lecz jedynie efektem niedoprecyzowania sposobów realizacji ich zadań. Dlatego generalny zakaz jej prowadzenia przez JST to rozwiązanie, które jest możliwe i może być skuteczne. Musi ono jednak wiązać się ze zmianami prawnymi, które tym razem będą precyzyjne i jednoznaczne. Nie jest też możliwy wyłącznie zakaz, ponieważ jednostki samorządu terytorialnego muszą zachować możliwość komunikacji z mieszkańcami w celu realizowania swoich rzeczywistych zadań - podkreśla.

– W pierwszej kolejności – skoro mowa o prasie - zakaz działalności medialnej musi wiązać się ze zmianą ustawy Prawo prasowe. W tej ustawie wydawnictwa samorządowe są ujęte i podlegają przez to jej przepisom tak jak i inne publikacje na rynku. Jednostki samorządowe muszą w takim wypadku zostać wyłączone z katalogu wydawców. Nowa, dopuszczalna prawnie forma biuletynu samorządowego, mogłaby zostać zamieszczona w katalogu wydawnictw wyłączonych z zakresu ustawy. Trzeba pamiętać, że ta ustawa pozwala prasie m.in. na publikowanie ogłoszeń i reklam, co w przypadku prasy samorządowej może stanowić czyn nieuczciwej konkurencji – przestrzega prawnik. 

– W ślad za zmianą prawa prasowego powinna iść zmiana Ustawy o gospodarce komunalnej, gdzie obecnie znajduje się podstawa prawna do prowadzenia działalności wydawniczej przez samorząd. Uprawnienie takie powinno zostać usunięte lub zastąpione innym, właściwszym określeniem. Gminy nie powinny bowiem tracić całkowicie możliwości publikowania innych materiałów, takich jak książki lub ulotki informacyjne. Należy więc zapewnić właściwy zakres ograniczania uprawnień JST. Zachowanie jednak zapisu o prawie do działalności wydawniczej w dotychczasowym brzmieniu wprowadziłoby zamęt w sposobie odczytywania i stosowania prawa – zaznacza.

Co samorząd ma robić, a o czym może pisać?

Tokarski podkreśla, że trzeba postawić wyraźną granicę, między tym co samorząd ma robić, a tym, o czym ma pisać.  Konieczność „szerokiej komunikacji z mieszkańcami” widzi natomiast Biuro Rzecznika Prasowego Prezydenta Miasta Łodzi: - Niezależnie od wyników prac nad wspomnianą ustawą fundamentalną kwestią jest, aby mieszkańcy mieli zagwarantowany dostęp do informacji bez konieczności płacenia za nie. Samorządy muszą mieć możliwość prowadzenia szerokiej komunikacji z mieszkańcami. Wynika to dużej liczby tematów, które powinniśmy mieszkańcom przekazywać, ale również z rosnącą świadomością obywatelską łodzian i chęcią bycia informowanym na bieżąco o działaniach miasta - czytamy. 

Adam Szynol zaznacza, że nie widzi potrzeby informowania mieszkańców np. o przebiegu poszczególnych imprez. – To wytrych – musimy poinformować o tym, co my robimy, w domyśle, jak świetnie to robimy i jak bardzo powinni nas za to doceniać mieszkańcy. Nie. Przecież my płacimy za tę pracę, to nie są działania charytatywne. I jest to pomieszanie ról, bo to mieszkańcy powinni być recenzentami – podkreśla i przypomina, że istnieją przecież budżety marketingowe, które są przejrzystą formą finansowania kampanii promocyjnych czy społecznych, które miałyby dotrzeć do mieszkańców.

Medioznawca proponuje stworzyć wspólny standard i dokładnie określić, co samorządy mogą publikować na swoich stronach (powinny to być informacje na temat funkcjonowania urzędu, o złożonych wnioskach projektowych, przyznanych środkach).

Paulina Czarnek-Wnuk widzi jednak słabość, takiego ograniczenia zakresu treści samorządowych. – Bez wątpienia należałoby uniemożliwić publikowanie w owych biuletynach reklam, natomiast nie ograniczałabym ich treści jedynie do informacji czysto urzędowych. Takie wydawnictwa powinny stanowić dla społeczności lokalnej źródło wiedzy na temat najważniejszych dla niej wydarzeń czy kultury, szkoda byłoby bowiem, by zmiany w regulacjach prawnych doprowadziły do stanu, w którym część odbiorców, szczególnie tych starszych i mniej zamożnych, byłaby pozbawiona dostępu do informacji dotyczących ich najbliższej okolicy – zauważa.

Czytaj więcej: Nowe prawo o mediach. EMFA nie mówi wprost, jak odmienić KRRiT

Sukces nowej ustawy medialnej tkwi w szczegółach

Eksperci zdecydowanie podkreślają, że sukces nowej ustawy tkwi w szczegółach. Widzą ryzyka i konieczność przyjęcia zapisów, które będą mogły im zapobiec. 

– To krok w dobrym kierunku, ale na razie pierwszy. Kluczowe znaczenie będzie miała regulacja prawna, która zostanie ostatecznie przedstawiona przez ministerstwo. Ta zaś powinna w mojej ocenie wyraźnie wykluczyć możliwość wydawania przez samorządy tytułów prasowych (tak w tzw. ustawach samorządowych, jak i w prawie prasowym), pozostawiając jednak precyzyjnie ograniczoną możliwość publikowania biuletynów informacyjnych, zawierających podstawowe informacje o funkcjonowaniu danej gminy czy powiatu. Precyzyjnie – czyli wskazując wprost, co może, a co nie może być publikowane na łamach biuletynów. Ta precyzja regulacji jest potrzebna, by ograniczyć potencjalne ryzyko przekształcenia biuletynów ponownie w gazety samorządowe. Biuletyny zaś wciąż są potrzebne zwłaszcza dla tej części społeczeństwa, która jest wykluczona cyfrowo – podkreśla Ploszka.

– Oczywiście ustawodawca musi też pamiętać o tym, że mnogość prasy samorządowej wiąże się też z zapotrzebowaniem na media lokalne. Dlatego wśród zmian prawnych należałoby też uwzględnić formy wspierania niezależnych mediów lokalnych. Jeżeli efektem nowych regulacji będzie jedynie pozbawienie obywateli możliwości uzyskiwania wieści o swoim najbliższym otoczeniu, to nie będzie można mówić o żadnym sukcesie. Nagłaśnianym problemem stało się przecież tworzenie przez samorządy prasy konkurencyjnej, jednak nie wszędzie jest z kim konkurować. Obecne założenia projektu nie wskazują jednak, aby istniał na to pomysł. Z kolei, jeśli chodzi o „przenoszenie działalności” na inny podmiot, konieczne będzie zapewnienie bezpieczników gwarantujących niezależność podmiotów przejmujących prasę samorządową – mówi Dominik Tokarski.

Adam Ploszka podkreśla konieczność szerszego spojrzenia na planowane zmiany. – Odejście od prasy samorządowej – w mojej ocenie – powinno być postrzegane w perspektywie procesu naprawy praworządności w Polsce. Procesu, który nie powinien ograniczać się do przywrócenia stanu prawnego do 2015 r., a więc sprzed dojścia do władzy rządu Zjednoczonej Prawicy, ale także do usunięcia naruszeń Konstytucji, które stanowiły elementy systemu prawa obowiązującego także przed 2015 r. Prasy samorządowej, pozbawiającej nas prawa do rzetelnej informacji i wolności słowa, nie da się bowiem pogodzić z Konstytucją RP – zaznacza.

Czy zakaz to szansa na odrodzenie się mediów lokalnych? – Sam zakaz wydawania mediów przez organy samorządu, nie spowoduje odrodzenia lokalnych mediów. Problem jest znacznie bardziej skomplikowany i ma więcej źródeł niż tylko „gazety władzy”. Natomiast na pewno wprowadzenie zakazu działalności medialnej dla samorządów zwiększy szanse i możliwości działania (sprzedaży, pozyskiwania uwagi czytelników i reklamodawców) lokalnych redakcji na rynku. Wierzę, że ten krok zostanie wykonany – przyznaje Krzysztof Jakubowski z Jawnylublin.pl, portalu, który działa dzięki grantom i wpłatom sympatyków, aktualnie zatrudniając na pełen etat troje dziennikarzy.